Conciliação ambiental, segurança jurídica e Recomendação 003/2024

Com o objetivo de tornar o Ministério Público do Estado de Mato Grosso cada vez mais eficiente, pragmático, resolutivo e ágil, a instituição vem priorizando e estimulando a autocomposição. Na área ambiental, por exemplo, uma recomendação conjunta direcionada aos Promotores de Justiça, caso acatada, promoverá um maior estímulo às conciliações ambientais, equacionamento e regularização ambiental, pagamento de multas administrativas, reposição florestal por todo desmatamento realizado (seja autorizado ou não) e celeridade, tudo notabilizado pela segurança jurídica aos signatários do Termo de Ajustamento de Conduta. 

Em consonância com esta linha de atuação, desde o ano passado o Ministério Público é parceiro da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – Sema na realização do mutirão de conciliação ambiental, no âmbito do Programa de Conversão de Multas Ambientais. A iniciativa conta também com a parceria da Polícia Judiciária Civil, Procuradoria-Geral do Estado e Poder Judiciário do Estado de Mato Grosso por meio do Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos (NUPEMEC). 

Um ilícito ambiental gera três tipos diferentes de responsabilização por parte de quem o pratica. São instâncias diferentes, e é reconhecido, pelos tribunais superiores, que a solução de uma não exclui a necessidade de equacionamento das outras. Poderia parecer, à primeira vista, o que chamamos de “bis in idem”, isto é, responsabilizar uma pessoa pela prática da mesma conduta ilícita por mais de uma vez. 

É que nosso sistema jurídico separa as esferas de responsabilidade administrativa, penal e civil. As três decorrem do princípio da legalidade, pois ninguém poderá ser obrigado a agir, fazer ou não fazer, sem que seja em virtude da lei. Isso está expresso na Constituição Federal, Art. 5º, II. 

O fundamento legal e constitucional para a coexistência das responsabilidades civil, administrativa e penal no âmbito ambiental, sem que isso configure “bis in idem”, está baseado na ideia de que cada tipo de responsabilidade atende a uma finalidade distinta na proteção do meio ambiente e na reparação dos danos causados e todas têm fundamento em norma e princípios. 

A Constituição Federal, em seu artigo 225, estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Embora a Constituição não detalhe as formas de responsabilização, ela estabelece a base para a criação de leis específicas que regulamentam essas responsabilidades. 

Assim, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), em seu artigo 14 prevê que os transgressores de normas ambientais se sujeitarão às penalidades administrativas (como multa e suspensão de atividades, por exemplo), além da obrigação de reparar os danos causados ao meio ambiente – isto independente de culpa – e, ainda, responsabilização criminal (quando a conduta estiver descrita em uma norma penal). 

Com efeito, a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998) define as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Ela estabelece também que a responsabilidade penal não exclui as sanções civis e administrativas. 

A responsabilização administrativa envolve a imposição de sanções por órgãos governamentais de controle ambiental, como multas, suspensão de atividades ou exigências para a adoção de medidas corretivas. Essa responsabilidade decorre do poder de polícia ambiental exercido por entidades públicas, que fiscalizam e aplicam as normas ambientais. Normalmente as infrações estão tipificadas no Decreto Federal nº 6.514/08, mas podem também constar em outros diplomas legais. 

O Código Civil também prevê a obrigação de reparar o dano causado a terceiros, incluindo danos ao meio ambiente – esse com previsão expressa na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Já o Código Penal contém disposições que podem ser aplicadas a crimes ambientais, embora muitas dessas questões sejam mais especificamente tratadas pela Lei de Crimes Ambientais e em outras leis esparsas.

Pelo Princípio da Independência das Instâncias permite-se que as responsabilidades administrativa, civil e penal sejam apuradas e aplicadas de forma independente, baseando-se na premissa de que cada uma tem uma natureza e finalidades distintas: a penal visa à punição pelo crime cometido; a administrativa, ao cumprimento de normas regulatórias; e a civil, à reparação dos danos causados. 

O que se busca no Mutirão da Conciliação é fortalecer a iniciativa de solução consensual dos conflitos (CPC, art. 3º, § 3º), sendo tamanha a importância do tema que o Código de Processo Civil dispensou uma seção inteira para tratar do assunto e mais de uma dezena de incisos onde se ressalta esse estímulo. Resoluções do CNJ (vide Resolução CNJ nº 125) e do CNMP (Vide Resolução CNMP nº 118) também podem ser consultadas, pois fomentam essa prática. 

O Mutirão da Conciliação Ambiental é uma iniciativa que visa resolver conflitos relacionados a infrações ambientais de maneira rápida, eficiente e menos litigiosa. O objetivo é promover o acordo entre as partes envolvidas, minimizando os impactos negativos ao meio ambiente e evitando o prolongamento de demandas judiciais ou administrativas. É uma forma de resolução de conflitos em que um terceiro imparcial (o conciliador ou mediador) ajuda as partes a chegarem a um acordo. Com isso é possível equacionar as responsabilidades ambientais, já que pode ser aplicado nas várias instâncias e com a participação de todos os órgãos que, de alguma forma, possuem atribuições. 

Além disto, permite que infratores ambientais possam aderir a medidas de reparação do dano ambiental, promover o necessário para fins de regularização da atividade empresarial e, quando há crime, não ser investigado em Inquérito Policial ou responder a uma ação penal. Antecipa a resolução de tudo, em vez de enfrentarem processos administrativos ou judiciais mais severos. 

Dentre as vantagens, podem-se citar: 

1. Rapidez na Resolução: O processo de conciliação busca resolver os conflitos de forma mais rápida do que o trâmite normal em instâncias administrativas ou judiciais. 

2. Flexibilidade: Oferece a possibilidade de ajustar as medidas de compensação ou reparação ao contexto específico do dano ambiental, podendo resultar em soluções mais efetivas e adequadas para a recuperação do meio ambiente, regularização da atividade e, sendo o caso, arquivamento de investigações criminais. 

3. Redução de Custos: Tanto para o infrator, quanto para o sistema judiciário/administrativo, a conciliação pode representar uma redução de custos associados a processos longos e complexos. Despesas com advogados, recursos, perícias, instruções processuais, sucumbência etc. deixam de ser um problema. 

4. Promoção da Educação Ambiental: Muitas vezes, os acordos incluem componentes de educação ambiental, incentivando práticas mais sustentáveis e a conscientização sobre a importância da preservação ambiental. 

5. Eficiência Administrativa: Ao resolver conflitos de forma conciliatória, o programa contribui para desafogar o sistema judiciário e os órgãos ambientais, permitindo que se concentrem em casos de maior complexidade ou gravidade. 

O objetivo maior é, sem dúvida, a regularização do imóvel onde tenha sido constatada infração e dano ambiental. Essa regularização deverá ser ultimada no âmbito do Sistema Mato-grossense do Cadastro Ambiental Rural, por meio da inscrição no CAR e adesão ao PRA (Programa de Regularização Ambiental) previstos na Lei n. 12.651/2012 e legislação estadual correlata. 

Para se ter uma ideia dessa eficiência, somente entre setembro e dezembro de 2023 foram realizadas exatamente 597 audiências (512 cíveis/administrativas e 85 criminais), resultando em 354 acordos (equivalente a 69% do total de processos na pauta), na recuperação de 11.553,1645 hectares de vegetação nativa desmatada de forma ilícita em Mato Grosso, além de garantida a reposição florestal para a totalidade dos desmatamentos. Não houve um só acordo que não contemplasse a regularização ambiental. Foram equacionados 354 processos administrativos na SEMA, 269 inquéritos civis, 30 ações civis públicas e 85 inquéritos policiais. Além disso, embora o objetivo não seja arrecadação, o fato é que até o momento foram R$ 47,5 milhões ajustados para serem pagos pelos que conciliaram, a serem aplicados em serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente. Tudo com burocracia mínima. 

Segundo estimativas apresentadas pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, este ano poderão ser submetidos ao mutirão da conciliação ambiental aproximadamente 3.000 autuações. 

Juntaram-se as instituições que possuem alguma forma de atribuições: a) o Ministério Público, o Estado de Mato Grosso (representado pela Subprocuradoria-Geral de Defesa do Meio Ambiente) e a Secretaria de Estado de Meio Ambiente (como órgão integrante do SISNAMA) possuem legitimidade ativa concorrente para fins de responsabilização dos danos ambientais civis (Lei n. 7347/85, art. 5º, I e III, Lei 9.605/98, art. 79-A); b) A Sema, auxiliada pela Subprocuradoria, cuida da regularização ambiental no âmbito do procedimento administrativo; c) O Ministério Público é o titular da ação penal pública, sendo que as investigações dos crimes ambientais cabem à Polícia Judiciária Civil. Juntos analisam e promovem acordos de natureza criminal. O Poder Judiciário preside as negociações, aplicando modernos métodos e técnicas que facilitam todos a chegarem a um consenso. 

A representatividade da OAB tem ocorrido com a participação de advogados contratados pelos investigados, prestando as orientações e colaborando para efetivo equacionamento dos processos e procedimentos existentes. Também tem participado por meio de sua Comissão de Meio Ambiente e de Defesa das Prerrogativas, de modo que, além da transparência, garantem-se as orientações técnicas jurídicas. 

Um dos maiores desafios é com relação à aplicação de entendimentos uniformes, com caráter o mais objetivo possível. Isto porque pode ocorrer que instituições diversas ou integrantes de mesmas instituições tenham entendimentos diversos acerca da interpretação da norma e sua aplicação ao caso concreto. 

Tentando superar essas divergências e dar segurança jurídica a todos os partícipes, foram realizadas diversas reuniões entre as instituições com o objetivo de parametrizar e uniformizar, dentro do possível, os entendimentos a serem adotados no âmbito das audiências de conciliação. 

Assim, vale ressaltar mais uma vez, todos os entendimentos adotados no âmbito do mutirão foram previamente conversados e ajustados com os demais órgãos. 

Dois pontos mereceram especial atenção porque foram os maiores desafios até o momento, por se tratarem de entendimentos jurídicos adotados nas audiências realizadas e que, eventualmente, divergiam dos adotados por Promotores de Justiça das comarcas. São casos excepcionais, mas que demandaram consultas e pedido de orientações aos órgãos superiores do MPMT, sendo eles: 

1ª) possibilidade de concessão de descontos previstos em normas administrativas em analogia pela antecipação do resultado útil e prático da demanda;  

2ª) Inocorrência de dano de natureza civil indenizável quando se trata de desmatamento irregular, que é aquele praticado em local onde seria possível desmatar – mas foi realizado sem autorização do órgão ambiental.  

Com relação ao item 2, uma das dificuldades é que a SEMA só constata que se trata de área passível de desmatamento por ocasião da audiência de conciliação, quando em uma análise preliminar identifica que o local desmatado foi fora da Área de Reserva Legal, APP ou Unidade de Conservação, por exemplo. 

Neste caso, o entendimento firmado entre os órgãos que integram o Mutirão da Conciliação é de que, em regra, não há dano ambiental indenizável, remanescendo, contudo, a responsabilidade administrativa (por desmatar em local passível de conversão, mas sem autorização administrativa), bem como a obrigação de pagar reposição florestal instituída pelo art. 22 da Lei Complementar n. 233 de 21 de dezembro de 2005, que dispõe sobre a Política Florestal do Estado de Mato Grosso (1). 

Importante diferenciar a hipótese em que o desmatamento se deu em local protegido pois, neste caso, não há divergência, ou seja, a recuperação deverá se dar in sito ou ex sito, conforme o momento do ilícito, de acordo com a legislação aplicável (Lei n. 12.651/2012). Além disto exsurge indubitavelmente um dano ambiental a ser reparado, inclusive mediante o pagamento de indenização em pecúnia. 

Por ocasião da reunião de alinhamento entre as instituições foi reforçado verbalmente pelo Desembargador Mario Kono prevalecer a tese da necessidade de o dano resultar concretamente em “intranquilidade social” ou “alterações relevantes à coletividade local”, sendo esta uma “situação fática excepcional” que deve ser objeto de prova. Este entendimento, conforme ressaltado na aludida reunião, é pacífico nas duas Câmaras de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso. A mesma posição vem sendo adotada na Vara Especializada de Meio Ambiente da capital. 

O STJ tem enfrentado o tema da obrigação de reparação de danos na forma em pecúnia em casos similares, sendo que, nos casos concretos submetidos à sua apreciação, tem imposto dever de indenizar nos casos em que os desmatamentos tenham ocorrido em áreas protegidas, como Reservas Legais, Áreas de Preservação Permanente e Unidades de Conservação. Dentre as jurisprudências que analisei (REsp 1989778 / MT, AgInt no REsp 1.701.573/PE, REsp 1.745.033/RS, REsp 1.940.030/SP, REsp 1.245.550, REsp 1.269.494/MG, REsp. nº 1.198.727/MG, REsp 1.058.222/SP, EREsp 1.342.846/RS, REsp 1.267.002/SC, REsp nº 1.278.099/MG, RESP 1.668.701/PE, REsp 2.040.593/MT e Agravo em REsp nº 2.216.835/MT), não há precedente específico que tenha, analisando o caso concreto, imposto esse dever de indenizar enfrentando o fato de se tratar de desmatamentos em áreas passíveis de conversão, mas não autorizados. 

Como pode haver alguma divergência entre o entendimento adotado no âmbito do Mutirão da Conciliação e aquele adotado por alguns Promotores de Justiça, visando dar maior segurança jurídica, o Procurador-geral de Justiça e o Corregedor-geral do Ministério Público expediram a Recomendação Conjunta nº 03/2024 orientando, para os casos submetidos à Conciliação Ambiental, a aplicação dos descontos previstos na legislação para a prática das infrações administrativas de natureza ambiental, desde que seja estabelecida: 

I – a indispensável recuperação ambiental “in sito” ou “ex sito”, quando for o caso; 

II – a efetiva regularização perante o órgão ambiental; 

III – a quitação da multa administrativa correspondente; 

IV – o cumprimento de outras exigências que forem indicadas no acordo. 

Definiu o que é dano ambiental não indenizável (que temos denominado de desmatamento irregular) e a possibilidade de se adotar em âmbito administrativo o mesmo entendimento sufragado pelo TJMT: 

Art. 3º – Considera-se dano ambiental não indenizável, para aplicação da presente recomendação conjunta, os desmatamentos que preencherem os seguintes requisitos concomitantemente: 

I – realizados em área passível de conversão; e  

II – realizados sem prévia autorização do órgão ambiental competente.  

§ 1º Verificado o preenchimento concomitante dos requisitos dispostos no caput, dispensa-se o pagamento em pecúnia ou equivalente apenas se for pactuada efetiva regularização ambiental, o pagamento da multa administrativa correspondente e o cumprimento da reposição florestal. 

§ 2º No caso do caput, poderá ser utilizado o Relatório de Valoração de Dano Ambiental ou outra forma de valoração para prefixação de penas e danos caso haja descumprimento total ou parcial do acordo celebrado. 

Em conclusão, é possível afirmar que com essa recomendação, caso acatada pelos Promotores de Justiça, haverá maior estímulo às conciliações ambientais, equacionamento e regularização ambiental, pagamento de multas administrativas, reposição florestal por todo desmatamento realizado (seja autorizado ou não) e celeridade, tudo notabilizado pela segurança jurídica aos signatários do Termo de Ajustamento de Conduta. É óbvio que deverá ser analisado cada caso para verificação acerca da aplicação da aludida recomendação, sendo que isto é feito por ocasião das audiências realizadas no Mutirão da Conciliação Ambiental. 

É o Ministério Público sendo eficiente, pragmático, resolutivo e ágil. 

*Marcelo Caetano Vacchiano é Promotor de Justiça em Mato Grosso, Mestre pela UFMT e Doutorando em Ciências Ambientais pela UNEMAT 

Fonte: Ministério Público MT – MT